清代驿站财政机制 的形成与演变******

　　作者 ：刘文鹏（中国人民大学清史研究所教授）

　　驿站是中国历代王朝传递信息 、递运物资 的主要渠道 ，在维系国家统一方面发挥着重要作用。驿站的正常运转全赖驿站经费之保证，所谓“国脉疏通原借驿递，而驿递急需端赖钱粮”。一般认为 ，清朝入关后一扫旧弊 ，摊派、加征得到有效抑制 。这一观点突出了明清之际驿站财政 的差异。但实际上，明末加派之征也通过各种隐性方式在清代得以延续。在清初裁驿费充军饷的财政政策影响下，清代驿站财政走向了既病民又病官的摊派旧途 。

　　明代驿站财政与驿役官当改革

　　明初驿站财政建立在实物财政基础之上，有赖于田赋征收和劳役佥派。洪武元年（1368年）正月 ，明太祖诏令天下广置各驿 ，其驿站差役佥派民户出办 。具体方法是 ，“马有上中下三等，验民田粮出备”（《明太祖实录》卷29，洪武元年正月庚子）。即民户依照粮赋多寡对等充任驿传马夫 ，其不足数者可以数户共充一夫 。本县人户不足，则“以相邻州县点差” ，谓之“协济” 。甚至令东南富户 、市民前往北方诸省协济应役 。官方除提供驿舍 、备办廪粮及派遣官吏外，驿站其余所有开支均由驿传役夫亲身应役承担。此外，尚有里甲和均徭内编派驿站差役 ，以满足其财政开支需要。

　　洪武二十七年（1394年） ，明朝将永充改为“依次轮充”（万历《惠州府志》卷10 ，《赋役志下》 ，明万历四十五年刻本） 。其佥编时间有三年、五年和十年之别 。但地方政府在实际佥派中并不遵守定制，以至于有役三五十年者。此外在没有预算与额设经费的体制下，驿站马夫等便成为驿丞等官吏盘剥的对象 。以上两方面导致嘉靖以前 的马户不堪重扰，驿站运行困难。

　　成化、弘治年间白银货币化地位得到官方承认，一系列以财税定额为目的、减轻地方差役负担的差役纳银改革随之展开，驿站的日常运转也由力役亲当改为征银雇募，至嘉万时期 ，因推行一条鞭法改革，得以最终确立。具体做法是根据过往支销数目，预估一年驿站夫马工料银额数，将其摊入全县粮赋或额田中征收。对于他县协济马匹，则按每马所需折银 ，分派各协济州县“照亩均征”（申佳胤：《临洺驿马政记》 ，载崇祯《永年县志》卷7） 。征收的站银，以府为单位进行统计并征收，然后由府转发各驿 ，招募人员当差。

　　官征官募确实起到了均平差役 、减轻百姓负担 的作用 ，“计地征粮 ，可以免马头独累之苦 ；募人当应，可以绝官吏求索之私”（刘麟 ：《清惠集》卷3，《均驿传安人心扶公论杜私情以免偏苦疏》 ，台湾商务印书馆1987年版，第348页）。但新政实施不过十余年 ，即弊端百生。一方面，官府“给驿渐广”，导致地方驿站开支不断增加；另一方面，过往官员多索马匹差夫，马户“卖产鬻儿 ，倾家丧命”。更甚者 ，明季“国用不足，将原额驿站夫马工食草料银两半裁以充练饷”（《宣大山西总督李鉴启本》，顺治二年五月八日） ，地方驿站财政更加吃紧 。本县“马户逃窜，扳累难支” ，他县协济亦托故不前，地方不得不再度佥派里民应当 ，复“蹈万历以前之夙弊” 。而“驿卒糊口无资 ，群起为盗”（《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》，顺治元年七月，载张伟仁主编 ：《明清档案》第1册，台湾联经出版事业公司1986年版）。

　　清初中央对明代驿站财政体制 的调整

　　清朝入关之初 ，平定全国的战争仍在持续 ，大量地方财政经费被裁撤充饷 ，驿站钱粮也不例外。在财政紧缺 的情况下 ，既要全力保障军费，又要维持驿站正常运转，中央和地方政府为维护各自利益走上不同道路。

　　于中央而言 ，顺治元年（1644年）七月清朝废止一切明末加派 ，废除明末里甲佥派，将全国驿站由民当改为官当 ，所有经费均于正项地丁内动支，“不复累及百姓” 。与此同时，令各省站银“以万历初年会计录为准”，“照旧征收，加增者不准”（《户部尚书英峩岱题本》，顺治二年六月六日） 。

　　然而 ，明末清初接连不断 的灾荒 、战争导致地方田赋收入急剧下降，部分省份站银除荒后实征不及原额半数，巨大 的经费缺口令驿站运转维艰。更重要 的是，清初持续 的军事行动导致国家财政经费捉襟见肘 。权衡之下，清朝不得不裁减包括驿站经费在内 的地方财政以充实军饷 。驿站经费的大幅压缩主要集中于顺治九年（1652年）至十四年（1657年）和康熙平定三藩之乱期间，此后雍乾各朝均陆续裁减。全国站银“通计裁扣之数，自顺治九年以迄乾隆，竟居原额三分之二”（民国《盐山新志》卷8 ，《赋役篇上》 ，民国五年刊本）。

　　在额征驿站银剧减 ，加之禁止摊派 、裁驿充饷 的境况下 ，清廷只能尽可能地集中有限驿站财政资源 ，使其利用最优化。方法主要有三：一 是裁僻济冲，将驿站经费集中于主干驿道。二是调整驿道走向 、开辟新驿道 。顺治年间 ，为减轻河南、山东驿站负担 ，清朝开通经山西前往川陕甘等地区的驿道，河南驿站负担有所减轻 ；山东则开通了经德州 、泰安 、蒙阴 、郯城前往江苏的“山东东道” ，使原有山东中路的驿站压力有所缓解。驿道重新规划后要求行差人员循规定驿道行进，并在勘合火牌内明白填注，严禁随意改变路途 。三是严格掌握地方驿站财政奏销 。顺治八年（1651年），清朝确立各省财政奏销制度后 ，规定驿站的各项开支需岁终汇造清册 ，由户部核实奏销 。自顺治三年（1646年）至十四年修撰完成 的各省赋役全书，更是将各省起运存留、驿站额支数目固定下来 。通过赋役全书和奏销制度 ，各省驿站每年 的财政收支也尽在中央的掌握之中。这既有助于中央了解地方驿站财政之盈绌 ，及时作出调整；也将府州县驿站财政纳入藩司和中央管控之下 ，方便了驿站财政资源 的宏观调拨。

　　上述改革确实值得称许 ，在财政极度紧张的情况下通过法律禁令确保地方不得派累里甲 ，展现了新朝气象。但奈何由于清初战争开支甚巨，很多本应裁僻济冲的夫马钱粮亦经常被中央挪作军饷。地方政府为保障驿站的正常运转疲于应对 ，不得不百般腾挪，甚至延续明季摊派旧弊。

　　清前期各省对驿站财政体制调整的因应

　　整体而言 ，各省解决地方驿站财政问题的举措主要集中在复原额、顾驿递，严考成 、革协济等方面 ，而在州县层面更为通行的做法则 是直接佥派里甲。

　　所谓复原额，即各省督抚在除荒实征站银过少 的情况下 ，奏请恢复该省旧设站银数额 。部分省份在朝廷下令裁去明季摊派并统计旧额银时，往往在万历初年额设站银基础上将里甲夫马工料银和摊派银两一并作为本省额设驿站银统计、报呈 ，实际上是将“旧额”提高，把明代站银 、里甲夫马银和摊派银以隐蔽的方式承续下来 。而裁撤地方经费过程中，驿站经费可能虽亦被裁撤 ，但因为需要维持驿站 的正常运转 ，驿站经费 的裁撤力度不及其他经费，所以在顺治初期裁节地方经费的过程中 ，面对经费紧缺的情况“先尽驿站支用” 的“顾驿递”政策在一定时期内得以贯彻落实 。

　　明清之际 的驿站协济制度 是保障冲途大驿有效运转 的良制 。但协济的正常运行需建立在驿站财政充足的基础上 ，一旦经费被挪用或裁减，各地往往托故不前，导致受协驿站运转失灵 。为解决该问题，清朝将协济站银完纳与否、完纳分数均纳入官员考成 。但协济站银毕竟还需多一道解送程序 ，此间辗转费时 、各级侵扣，其弊多端。于是 ，各省纷纷奏请将“本州县之正项用补本驿之急需 ，而以外州县之协济，汇解藩司抵补正项”（《河南巡抚吴景道题本》 ，顺治八年十月二十四日） ，南省协济北方站银也照此方法办理。此项调整至康熙七年（1668年）最终成为定制 ，并施行于全国，起自明代 的驿站协济制度被废止 。此种方法减少了站银支用的程序，提高了驿站运转效率。

　　中央和各省为筹措驿站经费 ，经过多重努力，确实起到一定作用，似乎驿站也得以正常运转；但如果我们将视野转移至州县，则会发现驿站财政状况呈现的是另外一幅景象 。

　　清人薛所蕴《驿卒词》云 ：“闾阎困敝乏帮贴 ，差烦马瘦刍茭绝。……县官逮治驿卒死。五更三点不交睫，头枕驿门候消息。”（张应昌编：《清诗铎》卷9，中华书局2022年版 ，第262页）这并非夸张和想象之词。顺治年间曾任新乐县知县 、专管冲途大驿西乐驿的林华皖对当时的驿站困境有过总结 ：一则差务繁忙，“每日数起” ；二则夫役“额设者有数” ，每遇大差势必另外雇觅；三则马骡羸瘦 ，“陆续行差，倒毙不一 ，月而殆尽” ；四则行差人员百般苛索 ，夫役折干、背负过重（林华皖：《治鲜集》卷2 ，《驿邮略》 ，载《续修四库全书》第880册，上海古籍出版社2002年版 ，第430~431页）。康熙《丰润县志》更直白指出 ：“输蹄往来，络绎不绝 ，粮糗刍薪，存留不能及半，协济未必以时，县令之拮据 ，殆所不免。”（康熙《丰润县志》卷4，《赋役志·驿传》 ，清康熙三十一年刻本）绝大多数州县官员不堪重负，自杀者亦不在少数 。其最终结果 ，“存留各项节次裁减 ，州县之事束手无策，势不得不私派之民 ，民既出雇役之钱，仍不免于役又不知凡几矣”（康熙《灵寿县志》卷4 ，《田赋上》 ，清康熙二十五年刻本）。摊派里甲成为州县官自然而然 的选择。

　　然而，直接摊派里甲显然与清朝不加赋的政策相冲突 。天津巡抚张忻、保定巡抚郝晋及经手知县都曾因触犯此律最后交刑部议处 。故很多地方州县只能想方设法将摊派合法化：一 是延续明季之“强制性雇募”手段 ，名为发银雇募、听民应召，实则 是强制性“照里派轮”，官方挟公权权威进行变相摊派，并非纯粹的自由雇募应召之制 。另一种 是额外摊派，倒逼国家财政政策作出调整，将摊派合法化。部分州县驿站确实差务繁忙 ，必须额外派征 。但为避免胥吏 、马头毫无限制多征，引致民怨沸腾 ，清廷将额外摊征编入赋役全书 ，承认各种加派 的合理性并使之合法化。

　　清前期驿站财政体制改革的影响及其余绪

　　清人曾对本朝 的废力役亲当为官当官募之制大为赞赏 ，称“清兴，扫除旧政 ，与民更始 。而钱粮则例一以万历初年为定，且赋皆改折而无本色之征 ，差皆雇役而无佥点之害……民无一事之扰 ，薄赋轻徭 ，培植邦本 ，万世无疆之休基此矣”（康熙《吴桥县志》卷3 ，《食货志》，清康熙十九年刻本） 。

　　但清初军兴旁午 ，裁驿充饷时常有之。实际上“额设工料已减十分之三，差务更增十分之四” 的情况下 ，地方财政仍然左支右绌。驿站之弊不仅官累难除，民累亦未减轻 。一方面，清初裁节驿费并非为了减轻百姓负担 ，而 是裁驿充饷，百姓压力并未减轻。另一方面 ，在“额设有数”的驿站财政体制下，州县为保证驿站运转 ，又不得不走上加派里民 的老路 。这一回头路不仅额外增加了百姓负担 ，甚至在一定程度上倒逼中央将部分摊派合法化 。清廷减轻里甲摊派负担的宣言也就此告以破产 。官员既存在加赋的罪名 ，百姓亦承受摊派 的压力，实在 是病民病官。

　　以上种种弊病的存在，究其原因 ，即在于中央财政集权下，地方额设驿站经费过少且并不稳定 。随着明代白银 的货币化 ，国家财政也出现“统计银两化” 的趋势。这一变革使得国家财税可预算 、可统计 ，方便了国家对各省州县财政 的掌控 ；但 是对于地方政府而言 ，则是更加不利 。在“统计银两化”之前 ，所有驿传夫役均需亲当，财政开支由地方政府自行编制，不受中央管控 ；但在此之后 ，情况发生了显著变化 。一方面 ，全国赋役逐渐定额化 ，中央以法律形式规定了摊派 的“非法性”；与此同时，明清财政也因此走上“原额主义”道路，财政体制出现僵化 。另一方面，借助白银的便利 ，中央对于州县财政 的掌控越发集中 ，且能随时裁扣 、调拨，导致州县财政难以稳定 。清人曾谓“国家之所赖者，惟财赋 ；地方之所重者 ，惟差徭；下民之所望者，惟恩恤”（乾隆《三河县志》卷5，《赋役志·驿站》 ，清乾隆二十五年刻本） ，生动反映了当时中央 、地方和百姓三者在国家财赋分配中的地位和处境。从国家立场出发 ，中央主要集中于对全国财赋的高度集权与掌控。尤其 是战争期间，国家的着眼点完全在于尽快汇集财政资源用于军事 ，以期稳定统治。裁撤地方存留银是其中最为重要 的手段 ，而这势必导致地方州县存留经费过少。州县为维持地方行政 的正常运转，又不得不额外摊派，而所有 的压力最终只能转嫁给百姓。在上述财政结构体制下 ，百姓能否得到“恩恤”显然要打上问号 。刘志伟教授认为 ，清初通过编撰赋役全书和确立奏销制度，建立了高度中央集权的财政体制 ，它导致 的一个最直接的结果就 是地方赋税征收的失控（刘志伟：《略论清初税收管理中央集权体制 的形成》，载《贡赋体制与市场：明清社会经济史论稿》 ，中华书局2019年版 ，第190页） 。可以说 ，正 是中央财政 的“集权”导致了州县政府在财税征收中的“分权”和“失控” 。因此 ，随着清中后期各类大差、常差的源源不断，以及驿务弛弊 、苛索繁多等问题 的抬头，“原额主义”财政下的清朝驿站运转再度回到明末境况，各类差派更加层出不穷 。

　　（本文系国家社科基金重大项目“清代驿站史研究”〔19ZDA207〕阶段性成果）

　　《光明日报》（ 2022年12月26日 14版）

数字技术赋能乡村建设******

　　“十四五”期间数字技术赋能乡村建设是重要 的理论与实践命题，也是推进农业农村现代化、稳住农业基本盘 、破局乡村振兴和共同富裕 的重要抓手。2022年召开 的中央农村工作会议明确提出 ，要依靠科技和改革双轮驱动加快建设农业强国 。数字技术和平台深度嵌入农业农村发展各领域，以数字创新驱动乡村振兴 ，重构农村经济发展模式 、治理体系、生活方式，能够不断解放农村生产力 ，优化生产关系，提高生产效率，提升乡村治理效能 ，补齐农业农村发展短板，促进农民增收致富 ，满足其对美好生活 的需求。

　　提升数字包容水平

　　党和国家高度重视数字乡村建设工作，自2018年开始已出台系列政策，为数字乡村发展强化了顶层设计 。2022年出台的《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》进一步对当前数字乡村发展目标、重点任务等进行了战略部署。据北京大学发布 的《县域数字乡村（2020）研究报告》，当前我国数字乡村建设开局良好 ，基础设施建设、乡村数字经济 、乡村数字治理和数字生活各方面都有较快发展。我国行政村“村村通宽带”全面实现 ，农村地区互联网基础设施进一步改善 ，数据资源和采集体系、天地空一体化观测体系 、农业农村云平台等基础设施建设均在稳步推进。数字技术和平台与农村产业体系、生产体系 、经营体系加速融合，持续推进农业全产业链数字化转型。智慧农业 、农村电商 、数字文旅等新业态、新模式不断涌现 ，为农村经济发展注入新 的活力。数字化治理平台在农村基层治理和公共服务中广泛应用 ，营造出更加便利宜居的乡村人居环境。但总体上 ，数字乡村建设仍然呈现东部发展水平较高 、中部次之 、东北和西部发展滞后的格局。

　　互联网技术应用虽然能够提供均等 的受益机会，但使用者从中的获益未必 是均等 的。数字接入、数字资源、数字素养、数字参与等方面的差异 ，会导致数字使用结果的差异，不同群体 、地区 、城乡之间存在获取数字红利的差异 ，即数字鸿沟 。我国城市互联网普及率远高于农村，2022年我国互联网普及率为74.4% ，农村地区仅为58.8%。虽然当前乡村数字基础设施 的地域差距在不断缩小 ，但更显著的差距则体现在乡村经济数字化和乡村治理数字化方面 ，这主要是受到区域经济发展和城镇化发展差异的影响 。数字技术 的应用与维护成本高昂，可能与小农户（尤其是老年农户）实际生产需求和劳动力资本不匹配，从而加剧农业企业、大型农场与小农户之间的数字鸿沟 。小农户因资金、数字素养 、数字技能、风险承担能力等方面的不足 ，叠加老龄化因素，使数字就绪程度不高 。其数字信息利用方式与其他群体存在差异，因此导致数字利用结果差异 。这些数字劣势使数字乡村建设主体呈现非均衡 的参与行为 ，极有可能使小农户在数字经济发展中逐渐边缘化 ，从而出现系统性社会排斥和数字鸿沟 ，进一步扩大收入差距 ，加剧社会阶层分化 。

　　加快推进乡村建设

　　通过数字技术赋能乡村振兴 ，既要以数字创新驱动农业农村高质量发展和转型 ，又要不断弥合数字鸿沟 ，推进数字包容 ，使所有群体都能够积极参与到数字乡村建设过程中，共享数字红利 ，实现物质富裕、精神富裕、生态富裕。在实践层面如何实现数字包容？一般认为可通过改善信息技术（ICT）接入来弥合数字接入鸿沟，即改善基础设施建设，提高宽带、网络终端等互联网设施设备 的普及率 。随着互联网基础设施的进一步普及，ICT接入机会趋于均等，数字鸿沟的内涵进一步深化。相关主体数字资源禀赋或资产存量 、数字技能和参与行为等方面的差异，及其导致 的参与结果差异也被考虑在内，即存在数字使用鸿沟和数字结果鸿沟。对于数字经济参与主体而言，其自身所具备的资源禀赋 ，例如信息 、知识、技能 、产品 、服务、时间等“僵化” 的资产组合 ，可通过互联网技术运用和互联网市场交易被激活 ，通过互联网平台 的连通性产生乘数效应 。率先掌握“流量”密码，实现互联网资产资本化 的群体更能够从数字经济发展中获益。例如，农村电商、农产品网络直播、短视频营销等为农村地区特色产业发展、农民增收致富注入了新动能。

　　第一，强化“数字准备” 。可以考虑将数字包容纳入数字中国战略 ，在政策制定中着重考虑农村居民的数字可负担性 、数字可获得性、数字能力及其公平性 ，建立健全相关政策体系。进一步加强乡村数字网络 、数字平台 、数字服务的接入性 、连通性 ，有效提升乡村网络硬件设施质量 ，扩大5G 、千兆光网、物联网覆盖面，保证信号质量。尤为重要 的是，将数字乡村建设融入新型城镇化战略 ，从而有效降低网络建设、维护成本 。通过财政补贴 、市场竞价等方式 ，或与农村金融普惠 、精准扶贫等政策相结合，给予相应的数字设备或物资帮扶、补贴、费用减免等 ，进一步减轻网络接入的经济负担。

　　第二，提升“数字就绪度” 。帮助群众建立互联网思维方式 ，从知识 、技能和态度方面提升数字能力和自我效能 ，激发其参与经济社会数字化转型的积极性和自信心，使其具有与数字时代动态适配的能力。因此 ，需要普及农村数字教育，针对不同特征 的群体开展多元化、多层次 、多渠道 的数字教育。加强信息技术课程教学 ，开设编程课；开展数字技能教育或者职业教育 ，使新型农民的职业技能与市场数字化转型 的需求相匹配。提供简易 、易懂的互联网产品服务指南或课程 ，社区可开展老年人辅导培训 ，使其能适应社交 、医疗 、社保、金融及其他政务村务等方面的数字化转型 。广泛开展各类型的农村在线教育 ，鼓励农民灵活运用互联网自主学习，提高其信息获取能力和信息运用能力 ，提升其数字安全性和隐私保护意识。

　　第三，推进“数字参与” 。旨在构建涵盖经济发展 、基层治理、社会生活各方面的多元化数字生态系统 ，通过数字创新与制度创新 ，在各领域实现数字技术对参与者 的数字赋能 ，推进价值共创和共享，弥合数字鸿沟 。这就要求以数字创新激活农村农民发展 的积极性 ，驱动城乡之间要素自由流动 ；提升数字技术对农村经济社会发展的渗透率；有序推进农业三大体系数字化转型 ，通过数字技术推广、扩散以及新型经营主体培育，带动小农户与数字农业体系有效衔接 。以电商商业模式创新驱动产业链供应链现代化 ，推进城市农村产品、服务的双向流动，有效连接小农户和大市场，解决两个“一公里”问题。以平台聚合有效整合数字资源，提升不同群体之间 的数据连通性 ，提升基层数字治理效率。鼓励和推动企业的包容性创新，提供优质低价、便捷 、无障碍、适老化、安全 的数字产品和服务 。

　　（作者单位：浙江大学中国农村发展研究院；浙江树人学院管理学院）